Развитие жилищного самоуправления граждан для разрешения жилищной нужды как национальная идея Росси

Версия для печатиОтправить на почтуPDF версия

Помощник Уполномоченного по правам человека в городе Москве, сопредседатель Координационного совета Общемосковского общественного движения «Жилищная солидарность» Гуменюк В.С.

Когда речь заходит «о загадочной русской душе», о менталитете народа, отмечают, прежде всего, такие особенность людей как несклонность их к самоорганизации, проявлению активности в решении жизненных проблем, отсутствие ответственности перед обществом, перед законом, то есть так называемый «правовой нигилизм» - нежелание знать и выполнять законы. Об этой особенности граждан говорил и Валерий Зорькин, председатель Конституционного суда России в 20-ю годовщину создания этого законодательного органа, отметив, что главная проблема  не в качестве законов (хотя и оно низкое), а в исполнительской дисциплине, в неготовности и чиновников, и не обремененных властью граждан выполнять законы. Откуда это у нас?

Разобраться в этом вопросе важно, потому что при попытках разрешения сложнейших и наиболее важных для большинства граждан проблем ЖКХ в целом, и проблем управления жилищным фондом, в частности, в первую очередь называется совершенствование законодательства.

И вот уже с разных сторон в Государственную Думу РФ направляются предложения о корректировке и дополнении действующих законов. Не дремлют и сами законодатели. Наконец принимается очередной закон … и мы опять «наступаем на те же грабли», поскольку новый закон опять-таки не выполняется.

В чем же порочность законодательного круга? Прежде всего, в том, что, законодатель далеко не всегда подходит к решению сложных проблем системно, не стремится вникнуть в причины и во все тонкости распространенных жизненных ситуаций, а, как правило, лоббирует интереса узкого круга лиц, порой заинтересованных в получении материальной выгоды. Это или сама управляющая страной бюрократия, или преимущественно монополизированный и связанный с ней крупный бизнес. При этом интересы большинства людей нередко остаются в стороне. Возьмем для примера Жилищный кодекс РФ. С 2004 года в него ежегодно вносились те или иные изменения.  Так, в 2011 году такие изменения вносились 7 раз, а всего за 10 лет – 28 раз.  А результат?

    Скажем, новые положения ЖК РФ о раскрытии информации управляющими организациями о своей деятельности были восприняты без восторга, но под давлением органов прокуратуры и органов жилищного надзора с использованием права о наложении административного штрафа организации в конце - концов раскрыли требуемую чиновниками информацию на официальных сайтах. И что в итоге? Может быть, улучшилось качество управления многоквартирными домами? Нет. Или повысилась активность и ответственность собственников помещение за сохранение своих домов? Тоже что-то не видно. Но зато штаты органов жилищного надзора увеличились и соответственно затраты бюджета на их содержание. Заметно увеличились и поступления от этих штрафов в местные бюджеты. К сожалению, сколько жилищные инспекторы положили в свои карманы, добиваясь исполнения законодательства, подсчету не подлежит. Потеряли только собственники помещений и сами дома, поскольку деньги граждан, направленные на их содержание и ремонт были фактически использованы не на сохранение домов, то есть нецелевым образом.

 Для примера возьмем деятельность Мосжилинспекции. По официальным данным, представленным Уполномоченному по правам человека в городе Москве, инспекторы в 2011 году провели 64 тыс. проверок (то есть проверяли каждое жилое строение  в среднем 2 раза), при этом количество проверок  по сравнению с 2010 годом возросло в 1,7 раза. А сумма финансовых санкций, предъявленных к управляющим организациям за указанный период выросла в 2,3 раза и составила 33 млн. рублей. За 2012 год штрафов было собрано уже на сумму 213,4 млн. рублей, то есть больше, чем в 2011 году в 6,5 раз, а в 2013 сумма предъявленных штрафных санкций составила уже 508,5 млн. руб., то есть также увеличилась по сравнению с предыдущим годом в 2,4 раза. Таким образом, только за последние три года поступления в бюджет города за счет штрафов управляющих организаций увеличились с 14,4 млн. руб. до 508,5 млн. руб., то есть рост произошел в 35 раз. Характерно, что количество внеплановых проверок в 2012 году было больше количества плановых в 90,7 раз, а в 2013 году – в 49 раз. Таким образом, основная сумма штрафов связана с внеплановыми проверками.

         Еще одна законодательная новация, опять-таки касающаяся расширения полномочий органов жилищного надзора в части проверки правомерности проведения общих собраний собственников помещений, создании ТСЖ и ежегодном предоставлении реестров членов ТСЖ. Новые полномочия – новые люди. Если раньше подобными проверками занимались преимущественно органы прокуратуры, то теперь появилась дублирующая ее функции структура – жилищная инспекция. Чиновники довольны, но до решения главных проблем ЖКХ также далеко.  Но на этом бюрократическая мысль не остановилась и стала развиваться дальше на особенно плодородной ниве появления новых контрольных функций и новых контрольных органов: появляется муниципальный контроль деятельности управляющих организаций и общественный контроль в виде Некоммерческого партнерства «ЖКХ контроль» и связанных с ним региональных центров. Новые структуры исправно финансируются своими учредителями, в том числе путем предоставления бюджетных грантов администрациями регионов и Общественной         палатой РФ.  

Хотели было законодатели подфартить и родному бизнесу (не все же себе), пообещавшему быстро навести порядок в управлении жилыми домами путем обязания всех управляющий домами организаций стать членами саморегулируемых организаций (в этом деле некоторые законодатели не забыли и свои интересы, поспешив возглавить наиболее крупные СРО), но совместными усилиями чиновников, мечтающих о возрождении лицензирования, и общественников, убеждавших, что деньги-то на взносы возьмут (опять-таки из платежей жителей), а ничем не помогут, эта западная идея с большим трудом до времени была похоронена.

Тем временем ситуация в ЖКХ продолжала ухудшаться, хотя тарифы на коммунальные услуги росли, «как на дрожжах». И тут опять поднимают голову «побитые» в свое время при проталкивании СРО в ЖКХ сторонники обязательного лицензирования деятельности по управлению жилищным фондом. При этом  аргументы сторонников СРО и общественников о том, что данная мера будет еще больше способствовать развитию коррупции в отрасли в этот раз уже не принимаются во внимание, поскольку  идея об усилении государственного регулирования и управления в сфере ЖКХ настолько окрепла за последние годы, что не воспринимается уже никакая логика: «Решение принято на самом «верху» и точка. Сторонников «входного билета» в сферу управления МКД  в виде лицензии не смущает ничто: ни отсутствие удовлетворительного понятия «управление МКД» и утвержденного стандарта управления МКД (поспешно введен приказом Минтруда лишь 11.04.2014 г.), ни отсутствие в органах жилищного надзора специалистов по управлению МКД, поскольку и специальности подобной не было, ни отсутствие распространенного положительного и продолжительного опыта по управлению далеко не новыми домами и многое другое. Тем не менее, претенденты на получение лицензии будут сдавать квалификационные экзамены, а работники органов жилищного надзора их принимать. Даже невооруженным глазом в законопроекте о лицензировании обнаруживается столько  правовых «дыр», что становится ясно, что законопроект – это явный заказ сторонников монополизации рынка управления жилищным фондом. Так, если в управлении у вновь образовавшейся управляющей организации домов в управлении еще нет, то на рынок управления она уже не попадет, или, если управляющая компания в результате управления потеряет часть домов, то ее лишают лицензии и соответственно места на рынке управления. Можно лишиться лицензии и по ряду других причин в ходе проводимого инспекторами лицензионного контроля (вот, где раздолье для законных и незаконных поборов!).

Читая все это, возникает вопрос, неужели кто-то серьезно считает, что лицензия (в том числе купленная) автоматически заставит управляющие организации работать лучше при тех же размерах оплаты жилищно-коммунальных услуг собственниками помещений при том, что утвержденный Правительством РФ минимальный перечень работ по содержанию и ремонту многоквартирных домов, оцененный рядом СРО стоит вдвое, а то и втрое  больше (в Москве стоимость минимального перечня составила 69 руб./м2, а ставка планово-нормативного расхода, позволяющая получить бюджетную субсидию, - 24 руб./м2), чем сегодняшняя плата граждан за жилищные услуги? Сильно сомневаюсь. Создавшаяся после выпуска данного постановления ситуация фактически позволяет органам жилищного надзора безнаказанно штрафовать практически любую  управляющую компанию, поскольку управленцы не могут работать постоянно себе в убыток.  И что мы получим? Штрафы увеличатся, эксплуатация домов опять ухудшится и управляющие компании в массовом порядке начнут отказываться от эксплуатации изношенных домов, коих большинство.


 Однако московские чиновники (как нередко это уже бывало в прошлом) пошли в своем нормотворчестве еще дальше федеральных. С лета 2013  года в столице проводится так называемый «эксперимент» по внедрению государственных бюджетных учреждений «Жилищник района» (этот «эксперимент» уже подхвачен в некоторых других регионах). По замыслу авторов проекта эти структуры, создаваемые на базе государственных же унитарных предприятий «Дирекция единого заказчика района», должны не только  заниматься управлением домов, их ремонтов и обслуживанием, но и благоустройством придомовых территорий, ремонтов внутриквартальных проездов, вообще всеми подрядными работами на территории  «своего» района города. Лейтмотив новации такой: рынок в сфере ЖКХ себя не оправдал, на территории нужен один «хозяин», поэтому возвращаемся к советской модели, когда в каждом районе города действовала одна управляющая и она же подрядная организация, то есть к исходной точке в реформировании ЖКХ, когда функции заказчика работ и подрядчика были объединены в одной структуре. Таким образом, жителям уже не нужно выбирать управляющую компанию, за них это сделали органы местного самоуправления. Не желательно создавать и ТСЖ, принимая решение об управлении домом самостоятельно, потому что никаких действий по поддержке этого способа управления чиновники не планируют и не совершают, а скорее, наоборот стремятся искоренить «заразу» самоуправления (если в Москве в период 2005-2006 годы естественно создавалось примерно 230 ТСЖ, то после дискредитации этого способа управления домом чиновниками в 2008-2009 годах путем их массового создания с многочисленными нарушениями ЖК РФ для получения «ответственного собственника» после проведения капитального ремонта домов и последовавших изменений в ЖК РФ, усложнивших создание ТСЖ, количество вновь созданных ТСЖ стало падать. В период 2010-2013 годы временной ряд вновь создаваемых в городе ТСЖ по данным налоговой инспекции выглядит следующим образом: 107, 84, 54, 43.

Если  собственники помещений, выбравшие непосредственный способ управления или создавшие ТСЖ, захотят сами найти подрядную организация, то опять нужно идти «на поклон» к ГБУ «Жилищник района» как к единственному подрядчику. Таким образом, граждане лишаются права выбора способа управления своим домом и выбора подрядчиков.

Убежден, что усиление государственного управления и регулирования в ЖКХ ни к чему хорошему не приведет, что уже показала деятельность государственных и муниципальных предприятий за последние 20 с лишним лет (сравнение деятельности частных и государственных управляющих организаций можно найти в статье автора «Последний эксперимент доктора Ж.К. Хауса», размещенной на сайте ООД «Жилищщная солидарность»).

Полагаю, что в целом реализация рыночных отношений в экономике России натолкнулось на мощную и неприступную стену бюрократии. Бюрократия, возглавив бизнес-структуры или «крышуя» их деятельность, просто разделила между собой сферы влияния, не оставив места для конкуренции. Немаловажную (если не главную), но пока сдерживающую роль в становлении рынка в России, играет и менталитет миллионов россиян, их отношение к жизни. Каких-то сто лет назад Россия была преимущественно сельскохозяйственной страной (и в течение почти 2 тысяч лет) и более 80% ее населения составляли крестьяне, живущие на принципах семьи, общины, небольшими (в среднем до 25 дворов) деревнями, разбросанными на расстоянии от западных до восточных границ на несколько тысяч километров. Эти люди, проживая в условиях сурового климата, преимущественно на неплодородных почвах при низкой плотности населения, давно поняли, что нужно жить совместно и помогать друг другу, чтобы выжить, не особо надеясь на царя, центральную власть. Члены общины твердо знали, что их единственная опора в трудное время - община: она в лихую годину и накормит, и оденет, и построит сгоревший дом. Поэтому люди в первую очередь работали в интересах общины. Как полагают некоторые исследователи, русская община представляла собой подлинный образец демократии, когда родившийся человек автоматически становился членом общины, все имели равные права и обязанности, а каждый взрослый не только имел право голоса на общем собрании членов общины, но, оставшись единственным со своим мнением, мог доказывать свою правоту до логического конца, когда либо с ним соглашались остальные, либо он покидал общину, не получая при этом от нее никакой поддержки. Поэтому во многие века у россиян оставалась неприязнь к частной собственности как к чему-то скрытому от «мира», нажитому  грешным образом. При этом член общины не только пользовался своим земельным наделом, но и владел им, улучшая землю, огораживая, и даже частично ей распоряжался, имея право сдать в аренду. Характерно, что неписаные правила жизни общины или обычаи, а по своей сути внутренние законы, строго соблюдались, но при этом они могли существенно отличаться даже у соседних общин. Перед государством у общины было всего два основных обязательства – налог, который выплачивался общиной, а не каждым ее членом, и воинская повинность: кого посылать решала также община, а не чиновник. При такой модели демократии большая часть уклада повседневной жизни людей определялась  обычаями, а чиновничьими указами.  Это давало ощущение вольности духа, свободы от внешнего закона.

Так что чувство справедливости, дружелюбия, готовность к самоуправлению, вольнодумие у россиян в крови, как и подозрительность к частной собственности. Но после реформ Столыпина, который путем передачи земли крестьянам в собственность по примеру западных стран хотел повлиять и на менталитет граждан, и особенно после Октябрьского переворота 1917 года, многое резко изменилось. Большинство крестьян убеждением либо принуждением властей были организованы в колхозы, внешне похожие на общины, но в отличие от последних основной кусок земли был колхозным (в общине земельные наделы были распределены между членами общины, то есть теми, кто их непосредственно обрабатывал), а личные наделы крестьян были значительно сокращены. Большая часть крестьян по разным причинам ушла из сел и деревень в город. Община и общинные отношения были «затоптаны», но не исчезли, поэтому идею общей, коллективной собственности большевики, а  затем и коммунисты, активно использовали в реализации своих утопических планов.

Полагаю, что проблема нашей страны в части интеграции в мировую экономическую систему состоит именно в том, что недооценивается роль сложившегося за многие сотни лет менталитета россиян, в душе которых до сих пор сохраняется память о надежности общинных отношений, примата самоуправления граждан,  негативное отношение к частной собственности. Утратив общинную память, сегодня большинство россиян  уповают на помощь государства, которое, потворствуя их иждивенческим настроениям, раздувает бюрократический аппарат, но именно активное меньшинство, генетически помнящее и стремящееся реализовать сейчас жизни принципы существования крестьянской общины, по моему мнению, предлагает в сфере ЖКХ будущую модель взаимоотношений между людьми и другими экономическими субъектами. Модель, основанную на самоуправлении, открытости и сотрудничестве. Не случайно все проекты, связанные с сохранением жилищного фонда в большей или меньшей мере до сих пор связывались с коллективным решением возникающих проблем путем создания советов территориального общественного самоуправления (ТОС), территориальных общин, домовых комитетов, жилищных и жилищно-строительных кооперативов, непосредственного управления домом его владельцами, советами многоквартирных домов, товариществами собственников жилья.

В своем специальном докладе «Система управления жилищным фондом и предложения по ее реорганизации», переданном в июле 2011 года Уполномоченным по правам человека в г. Москве Александром Музыкантский Мэру Москвы (тест доклада можно найти в Интернете), автор на большом историческом материале показал, что проблемы сохранения жилых домов наиболее успешно решались тогда, когда власть поощряла развитие жилищного самоуправления граждан, и наоборот, жилищная нужда обострялась, когда бюрократия пыталась решить жилищные проблемы самостоятельно. Проведенное рабочей группой под руководством Александра Музыкантского социологическое исследование отношения к реформированию ЖКХ уполномоченных по правам человека в регионах России показало, что большинство из 73 опрошенных отдают предпочтение управлению домами ТСЖ,  второе место занимает управление советом дома и лишь пятое – управление государственной управляющей организацией (результаты анализа опроса можно найти на сайте УПЧ в г.Москве). Это дает надежду на возрождение жилищного самоуправления.

Сегодня, когда подавляющее большинство населения живет не в сельской местности, а в городах, причем, в многоквартирных домах, во многих из которых капитальный ремонт не проводился со дня их постройки, когда пользующиеся жилыми помещениями граждане являются их собственниками, ставшими таковыми в результате бесплатной приватизации, то есть преимущественно не богатые люди, вероятно правильным направлением в реализации реформы ЖКХ, направленной в своих целях на сохранение существующего жилого фонда, улучшение условий проживания путем эффективного использования ограниченных у многих граждан личных средств существования, является использование и пропаганда основных принципов организации и деятельности русской общины, а именно: обязательное участие всех жителей дома в содержании и ремонте общего имущества дома  как основы сохранения собственных жилых помещений; равные права всех жителей дома и равные обязанности; открытость деятельности общины для каждого его члена и открытость каждого члена перед общиной в части выполнения личных обязанностей перед общиной, право голоса каждого члена общины высказать свое мнение, а общины его выслушать и высказать свою точку зрения, минимизация вмешательства органов власти и органов местного самоуправления в деятельность общины, в том числе минимальные требования к содержанию устава общины (название, место деятельности), порядку проведения общих собраний, полномочиям общих собраний, решения которых обязательны для всех.

Конечно, сейчас нам трудно будет получать решения всех вопросов по дому единогласно, как это было в крестьянской общине, но перед проведением общих собраний собственников помещений предварительно необходимо проводить опросы жителей, получать и обсуждать все оригинальные мнения.  Это должно стать залогом взаимопонимания и проявления активности людей.

Необходимо из ЖК РФ решительно убрать положение о разном весе голосов собственников помещений, имеющих в собственности  разное по площади жилье. Голосование должно проходить по принципу «один собственник – один голос» (однако размер платы, как и в общине, должен быть пропорционален предоставленному наделу земли, то есть площади квартиры). Одна из главных задач – снизить в домах многочисленные конфликты интересов: между имущими и малоимущими, приватизировавшими квартиру и получившими ее в наследство или купившими, между частными собственниками и государственными или муниципальными, между собственниками жилых и нежилых помещений, между собственниками, постоянно живущими в доме, и сдающими жилье в наем и другие.

Форма проведения собрания не должна быть строго определена (очная, заочная, очно-заочная, в форме представительства), но каждый собственник должен быть проинформирован о собрании  по тому адресу и в той форме, на которые он укажет организаторам собрания (по телефону, электронным письмом или через почту России). Если собственник помещения не оставляет свои контакты, его голос не должен учитываться при подсчете кворума собрания. Представлять интересы собственника на собрании могут  другие члены его семьи. А у одиноких, стариков и больных – только другие собственники помещений этого дома, а не посторонние люди, но в таких случаях один собственник может представлять интересы только двух собственников: свои и интересы другого собственника. Подавляющее большинство вопросов должно решать общее собрание, а выборные органы – правление ТСЖ, ЖСК, совет дома - должны лишь реализовывать эти решения. Собственники помещений (как жилых, так и нежилых), использующие общее имущество дома в коммерческих целях, обязаны заключать с уполномоченными общим собранием собственниками возмездные договоры (другие предложения автора сформулированы в результатах анализа данных опроса уполномоченных по правам человека в регионах РФ).

Президент России Владимир Путин, хорошо понимая после распада СССР и потери коммунистической партией руководящей и направляющей роли, что россияне нуждаются в своей «путеводной звезде», предлагает специалистам различных направлений деятельности  подумать и сформулировать свое видение национальной идеи России. И такие идеи появляются. Однако большинство из них «грешит» ведомственностью, узконаправленностью своих целей и задач.

На мой взгляд, национальная идея должна исходить из понимания главной и наиболее сложной проблемы страны, жизненно важно касающейся каждого человека, дающей основу для его физического выживания в нашем суровом климате, являющейся залогом создания семьи, продолжения рода и получения работы. Это идея должна  учитывать исторически сложившийся менталитет россиян, особенности их мировоззрения и быть направленной на раскрепощение духовных и физических сил граждан, на развитие добрососедства с другими гражданами и интеграцию с мировым сообществом народов мирным путем.

Представляется, что таким требованиям отвечает национальная идея о развитии самоуправления граждан в жилищной сфере как сообщества совладельцев общего имущества вначале в многоквартирном доме, затем в микрорайоне, районе города, в  городе, субъекте РФ и, наконец, в России. Для реализации этой идеи должна быть разработана специальная национальная программа, разработанная на основе всесторонних научных исследований, которые бы собрали и обобщили весь позитивный и негативный опыт управления домами самими жильцами, показали бы причины успехов и неудач и  рекомендовали  систему мер для расширения положительной практики.

В основу национальной программы реформирования ЖКХ должно быть положено понимание главенства собственников помещений в МКД в системе основных субъектов сферы ЖКХ (потребители и заказчики услуг, органы власти, формирующие правое поле деятельности основных субъектов и предприятия ЖКХ, предоставляющие жилищно-коммунальные услуги (управляющие, подрядные и ресурсоснабжающие предприятия), а также представление, что этот формально главный субъект сегодня наиболее слаб и в силу своего менталитета более других субъектов нуждается в усилении, но  деятельность по его усилению чрезвычайно сложна и требует системы взаимоувязанных мер: федеральных, региональных и местных органов власти и самоуправления как материальных, так и правоустанавливающих, организационных и особенно информационных.

Пропагандой передового опята, агитацией и убеждением граждан коммунисты в советский период направляли  активность людей на достижение утопических идеалов коммунизма, хорошо  понимая, что без перестройки сознания результата не добиться, и этот опыт должен быть воспринят, только цели должны быть не иллюзорными, а реальными: путем налаживания взаимопонимания, добрососедства с другими жильцами формирование у собственников помещений дома общего (общинного) интереса в сохранении  своего дома как основы для сохранения собственной квартиры и повышения ее стоимости.

Приложение: 
Деятельность: 

Материалы по теме